Наразі Україна лише в процесі побудови повноцінної моделі добровільної пожежної охорони. І хоча існує ряд викликів — законодавчі колізії, обмежене фінансування та брак інституційної підтримки, — завдяки наполегливості самих громад, підтримці ДСНС і міжнародних партнерів ця модель уже стає реальністю. Важливо зауважити, що вона базується не лише на технічній допомозі, а й на глибокому аналізі ризиків, довгостроковому плануванні та обміні досвідом із Польщею, де добровільні пожежні підрозділи працюють понад століття.
Більше про це у другій частині інтерв’ю з Агнешкою Пясецкою, експерткою з кризового реагування, яка співпрацює з Фондом Міжнародної Солідарності. З оригіналом інтерв’ю польською мовою можна ознайомитися за посиланням.
— Сьогодні в Польщі День пожежника відзначають члени добровільної пожежної охорони (ДПО), працівники Державної пожежної служби, а також військової, авіаційної та заводської пожежної охорони. В Україні пожежно-рятувальна система виглядає інакше. Чи могли б Ви нам окреслити цю систему?
— Структура є складною. Гасіння пожеж і рятувальні роботи є частиною Єдиної системи цивільного захисту, в межах якої різні інституції мають свої ролі. Система має територіальну та функціональну структуру. У функціональній структурі окремі міністерства формально відповідають за свої сфери в межах цивільної оборони, але не всі ще створили відповідні органи.
Територіальна структура має виконавчу та координаційну гілки. Координаційну гілку утворюють комісії з екологічної та техногенної безпеки на всіх рівнях адміністрації: від області — через район — до громади.
Усю цю систему об’єднує Державна служба з надзвичайних ситуацій (ДСНС), яка юридично реалізує політику цивільного захисту в країні. На практиці, оскільки колись це було міністерство, саме ДСНС фактично встановлює всі правила цивільного захисту, що діють також для органів місцевого самоврядування, міністерств та інших інституцій, включаючи бізнес.
— Яке місце в цій системі займає добровільна пожежна охорона?
— Це потребує вступу та правильного термінологічного розмежування. Добровільна пожежна охорона (ДПО), яку слід розуміти як професійно підготовлену команду людей з пожежним автомобілем, засобами зв’язку та базою для діяльності — тобто пожежним депо— лише починає формуватися (а подекуди на заході України — відновлюватися). Раніше вони не могли повноцінно існувати, оскільки закон не передбачав їх фінансування, порядку передачі майна, а також не було достатньої довіри до волонтерської рятувальної діяльності. Свою роль зіграв і пострадянський правовий спадок, за якого найпростіше було спробувати організувати такий підрозділ при одному з підприємств.
Таким чином, у більшості випадків існували старого типу Добровільні Пожежні Дружини — без обладнання, навчання, страхування чи бази — і часто лише на папері. Це стало відправною точкою для змін, що мають своє коріння в реформах, започаткованих ще у 2017 році.
Щодо місця в системі: добровільна пожежна охорона конкурує з моделлю невеликих штатних підрозділів, які є домінуючою формою пожежної служби в громадах — а ми вважаємо цю модель марнотратством коштів і людського потенціалу. Коротко кажучи, добровільні пожежні частини не були інтегровані в систему: їх не інформували, не навчали і не запрошували до участі в навчаннях. Саме тому ми підтримуємо процес, щоб вони знайшли своє місце в цій системі.
— Тобто наразі не існує єдиної загальнонаціональної пожежно-рятувальної системи, яка б об’єднувала все в цілісну структуру?
— Вона перебуває на етапі формування. Є концепція і політична воля для її створення. Але для цього потрібні системи командування, оповіщення, зв’язку, навчань, змагань, фінансування і зміна свідомості.
Проблемою є також законодавство. Кодекс цивільного захисту України містить багато внутрішніх суперечностей і подекуди не узгоджується з підзаконними актами. Інтеграція ефективних і навчених добровільних пожежних підрозділів у систему наразі тримається на добрій волі керівництва ДСНС України, адже не всі необхідні зміни в законодавстві можна швидко впровадити.
— Ви впливаєте на зміну цієї ситуації як Фонд Міжнародної Солідарності, підпорядкований польському МЗС?
— Експерти Програми «Вогнеборці», які співпрацюють із Фондом Міжнародної Солідарності, у тому числі я, засідають у робочих групах і добре бачать усі ці проблеми. Ми передаємо рекомендації, а іноді й безпосередні коментарі до проєктів змін у законодавстві, які допомагають ДСНС України формувати правильний курс.
За кілька років існування програми вдалося впровадити такі зміни як те, що підрозділи добровільної пожежної охорони мають бути організовані в чітко визначену правову форму. Їхні члени поділяються на тих, хто бере участь у виїздах, і решту. Члени, які залучаються до виїздів, повинні пройти навчання в ДСНС, бути застрахованими організацією, що створює підрозділ ДПО, а також мати медичний допуск. Крім того, їм має бути гарантоване фінансування і приміщення, адже раніше ці всі питання були «підвішеними у повітрі». Формально фінансування існувало, але в бюджетних класифікаторах не було жодного слова про добровільну пожежну охорону.
— Хто фінансує ці підрозділи? Органи місцевого самоврядування, МВС?
— Існують різні можливості та форми юридичного функціонування. Перша це комунальний заклад, друга — громадська організація, а третя — добровільна пожежна охорона, створена підприємцем. Громади найчастіше обирають підтримку перших двох категорій. Згаданий раніше бюджетний класифікатор необхідний для фінансування з боку місцевої влади. Повна підтримка громадської організації наразі ускладнена, оскільки органи місцевого самоврядування не можуть автоматично підтримувати ДПО так, як це роблять, наприклад, із ветеранськими організаціями чи тими, що займаються молоддю або спортом.
Замість того, наразі влада може тільки щороку оголошувати конкурс на виконання публічного завдання, у якому фактично бере участь лише один учасник. Крім того, закон не передбачає безоплатну передачу майна громадській організації — ні нерухомого, ні рухомого, навіть у тимчасове користування. Тому такій громадській організації простіше отримати пожежний автомобіль від друзів і партнерів з Польщі, ніж від державних структур в Україні.
Однією з великих проблем, яку вдалося вирішити, стала можливість передачі автомобілів громадам з балансу ДСНС. Для ДСНС це було дуже важливо, адже без такої підтримки підрозділи, створені громадами, не могли розвиватися. Люди, відповідальні за реформи у структурі ДСНС України, доклали всіх зусиль, щоб подолати цю перешкоду.
— Що, власне, є причиною цих проблем?
— Історія та тягар правово-інституційної спадщини. Правовою основою функціонування ДСНС є зібрана докупи низка законів, які раніше регулювали діяльність Військ цивільної оборони, Міністерства з ліквідації наслідків Чорнобильської катастрофи, аварійно-рятувальних служб, а також організацію цивільної оборони та пожежної охорони загалом. Уся ця законодавча база була об’єднана в Кодекс цивільного захисту України та Постанову “Про затвердження Положення про єдину державну систему цивільного захисту”.
Це законодавство, попри численні зміни та коригування, досі містить суперечності й логічні проблеми, які впливають на розуміння повноважень і компетенцій. Наразі за дорученням Ради національної безпеки і оборони триває аудит системи, який, ймовірно, приведе до нових рекомендацій щодо її вдосконалення.
— Звідки виникає цей правовий хаос?
— Проблема полягає в якості юридичної освіти посадовців, юристів і законотворців. Лише кілька навчальних закладів в Україні готують фахівців відповідно до принципів римського права та західної правової думки, та навчають дотримання принципів належної законотворчості. Переважна більшість людей, які створюють закони, не закінчували ці найкращі інститути — здебільшого тому, що навіть не мали шансу туди вступити. Вони навчалися в інших.
До цього додається чиновницька традиція: молодих посадовців передусім навчають старші колеги. Найчастіше вони керуються підзаконними актами — навіть якщо ті суперечать законам чи кодексам вищого рівня. І дискусії тут не ведеться, бо в Україні рішення чиновника є фактично непорушним.
— Чим ця ситуація відрізняється від польської?
— В Україні бракує належного банку знань. У Польщі дуже важливою структурою для органів місцевого самоврядування є, наприклад, Фонд розвитку місцевої демократії, який виконує роль аналітичного центру (think-tank) і організовує навчання для підвищення кваліфікації посадовців. А для добровільної пожежної охорони такою структурою є Асоціація добровільних пожежних команд Республіки Польща, яка також створює власні дослідження, аналітику, інструкції й веде банк знань.
У Польщі встановлено чіткі правила гри. Більшість із них виробляється у співпраці між Асоціацією добровільних пожежних команд і Головним управлінням Державної пожежної служби. Те, що узгоджується на таких зустрічах, потім втілюється в наказах Головного коменданта, який має повноваження запроваджувати більшість змін у практику.
Ситуація з цивільним захистом є особливою, оскільки вона охоплює кожну змістовну сферу життя держави та кожну логічну площину її функціонування. Якщо банк знань для органів місцевого самоврядування у сферах земельного реєстру, інфраструктури чи залучення інвесторів розвивають об’єднання громад, то тема цивільного захисту вимагає міжінституційної уваги та широкої співпраці багатьох акторів.
В Україні проблема полягає в тому, що більшість питань, пов’язаних із пожежною справою, мають вирішуватись на рівні закону. І щоб змінити цю реальність, потрібно докласти багато зусиль до політичних переговорів із народними депутатами, а перед тим пройти ланцюг погоджень у Міністерстві внутрішніх справ.
Саме тому зміни до законодавства тут «викристалізовуються» місяцями, перш ніж у вигляді проєкту поправки потрапити на стіл голови профільного комітету Верховної Ради, який опікується цими змінами.
Внесення змін лише до одного розпорядження Міністра фінансів, які дозволили фінансування добровільної пожежної охорони з бюджету органів місцевого самоврядування, зайняло кілька років роботи.
— Цей приклад показує, що безперервне існування добровільної пожежної охорони в Польщі вже понад сто років створює перевагу, яку ми часто не усвідомлюємо. Адже велика кількість посадовців органів місцевого самоврядування, чиновників і політиків вийшла з лав добровільних пожежних команд, розуміє їхні потреби та формує потужне лобі.
— Польська парламентська група — це чинник, який не можна недооцінювати, адже саме вона пришвидшує ухвалення рішень. Якщо в Польщі потрібно щось змінити на законодавчому рівні, це відбувається досить швидко, бо члени цієї групи — як правило, ентузіасти своєї справи, і політична приналежність у таких випадках не має значення. В українському парламенті ще не існує подібного «клубу друзів пожежної справи». А польська добровільна пожежна охорона та спосіб її інтеграції в державну систему — це бренд, який варто просувати.
— Які ще ролі виконує Фонд Міжнародної Солідарності у підтримці розвитку України?
— Я раджу звернутися безпосередньо до керівництва Фонду — думаю, вони із задоволенням розкажуть про інші напрямки діяльності, серед яких є справді масштабні речі, такі як реформа професійно-технічної освіти. Усі ці ініціативи завжди пов’язані з системним підходом до певної сфери життя. Однією з таких сфер цивільний захист.
Наш підхід у цьому напрямі є систематизованим. З одного боку, ми співпрацюємо з органами місцевого самоврядування, підтримуючи створення добровільних пожежних підрозділів за зразком польського мінімального стандарту пожежно-рятувального підрозділу ДПО, або ж надаємо виключно експертну підтримку громадам у цьому процесі. З іншого боку, вже на самому початку підтримки ДПО ми зрозуміли, що без змін у законодавстві нічого не вийде. Тому почали працювати з центральним рівнем, намагаючись надавати рекомендації на основі висновків із місць та аналітики, яку проводжу я та ще кілька людей. При цьому ми розглядаємо цю тему ширше — не лише крізь призму самих добровільних пожежних команд та рятувальної справи як такої. Ми також бачимо потребу в профілактиці та плануванні, намагаючись формувати підходи до управління ризиками і просторового планування.
Ідея полягає в тому, щоб орган місцевого самоврядування, плануючи використання певної території, керувався нормами оцінки ризику з позиції запобігання. Наприклад, ми навчаємо, що при певному нахилі та зволоженні схилу не варто видавати дозвіл на забудову, сподіваючись, що інвестор укріпить територію — натомість самоврядування має запровадити заборону на забудову. Профілактично, щоб запобігти будівельним катастрофам. Щоб на зонах затоплення не видавали дозволів на будівництво дач або цивільної інфраструктури, адже це неминуче призводить до втрат. Зізнаюсь, це мій особистий «пунктик».
— Це продемонструвала весняна повінь у басейні Дніпра у 2023 році, коли на північ від Києва затопило нові житлові масиви, а старі села, розташовані на підвищеннях, залишилися неушкодженими.
— Саме для того, щоб уникнути подібних ситуацій, ми просуваємо серед українських органів місцевого самоврядування метод оцінки ризиків, заснований на стандарті ISO 31000. Адже громада має право формувати простір, яким вона управляє, і має повноваження вирішувати, що відбувається на її території. Вона може здійснювати просторове планування, керуючись логікою оцінки ризиків. Водночас українське будівельне законодавство не забороняє будівництво на територіях, схильних до затоплення, але саме інвестор несе відповідальність за захист об’єкта різними системами. Проте ми всі знаємо, чим це зазвичай закінчується — це завжди призводить до втрат, іноді з відтермінованими наслідками на десятиліття.
Окрім воєнної реальності, про яку всі знають, інші загрози нікуди не зникли. У Києві трапляються обвали будинків через підмивання фундаментів дощовими водами, які відводяться дренажними системами нових будівель. Або ж підмивання тунелів метро внаслідок зміни русла підземної річки через зведення нових висотних житлових масивів. Такі ситуації регулярно трапляються після злив — і це є наслідком об’єктного, а не територіального підходу до розуміння ризику.
— Повернімося до добровільної пожежної охорони. Чому Польща, зокрема наше Міністерство закордонних справ, підтримує створення таких підрозділів в Україні? І скільки одиниць вже вдалося заснувати Фонду?
— Розвиток добровільної пожежної охорони ідеально вписується в пріоритет підтримки місцевого самоврядування та розвитку громад. Про технічні деталі можна говорити довго, але якщо коротко — пожежна служба в умовах війни — це героїзм, а героїв потрібно підтримувати. До того ж, особливо зараз, це неймовірна можливість для соціальної реінтеграції ветеранів.
Окрім Програми Фонду, яка є найповнішою та працює найдовше, існують також волонтерські ініціативи й тимчасові проєкти, організовані Асоціацією добровільних пожежних команд (ZOSP), а також був проєкт Перших Леді. Відмінність нашої діяльності полягає в тому, що майже вся команда, яка реалізує програму, є місцевою. Навіть мене складно назвати іноземкою, адже я з перервами мешкаю в Києві вже 11 років.
90% добровольців-пожежників, які офіційно пройшли навчання в ДСНС, є членами підрозділів, створених у рамках Програми «Вогнеборці». Наразі добровольців близько 1000, але їхня кількість постійно змінюється: когось мобілізують до армії, деякі села спорожніли.
З іншого боку, поволі з’являються нові підрозділи з ініціативи громад, які не потрапили до нашої програми, але теж хочуть мати свою ДПО. Вони користуються розробленими нашими консультантами рекомендаціями й починають діяти. Деякі з підрозділів, створених у співпраці з Програмою, також отримали підтримку від інших польських проєктів. Існує також кілька добрих підрозділів, створених без польської участі, але це, радше, винятки. Що стосується кількості ДПО, ДСНС зараз проводить підрахунок усіх кадрових і технічних статистик, щоб отримати повну картину того, скільки підрозділів реально є боєздатними.
— На початку війни Польща передала Україні понад 200 уживаних пожежних автомобілів і тонни обладнання від добровільних та державних пожежних служб. У польському пожежному середовищі виникають запитання: куди поділася ця допомога, адже в медіа видно лише кілька машин та спеціального одягу?
— Наша Програма не займалася відстеженням великої польської допомоги, оскільки при створенні добровільних пожежних команд ми завжди дбали про те, щоб вони отримували автомобіль від ДСНС. Тому що в такому випадку ДПО стає партнером державної служби, яка забезпечує інтеграцію нового підрозділу в систему та передачу обладнання, необхідного для початку діяльності. Таким чином також виникала співпраця між представниками держави та громадськістю — і це саме те, до чого ми прагнемо.
Ця ситуація, однак, показує, що в Польщі існує потреба у створенні міжінституційної платформи обміну інформацією про допомогу, яка надається.
Розмовляв: Пьотр Яворський, belsat. eu